La 'Carta de Roma' es un esfuerzo internacional que persigue el objetivo de reagrupar en un documento único las normas que existen en los Estados miembros del Consejo de Europa para garantizar la independencia y la autonomía de los procuradores, así como de verificar si la Recomendación Rec(2000)19 sobre el rol del Ministerio Público en el sistema judicial necesita una puesta al día.
Este importante documento internacional contiene veinte principios que abarcan el conjunto de temas relacionados con el estatuto, las tareas y el funcionamiento de los ministerios públicos, en un marco de respeto a los derechos del hombre y de las libertades fundamentales. Entre los puntos principales sobresalen aquellos referidos al respeto de los fiscales al Estado de Derecho, a la independencia, a la autonomía, a la transparencia de sus actos, al desarrollo de su carrera, a su ética profesional, a la administración de las pruebas, a los medios a su disposición, etc.
La 'Carta de Roma' está dirigida no solo a las instituciones y a los poderes judiciales, ejecutivo y legislativo, sino también a los profesionales y a los investigadores.
Si bien, como es obvio, su aplicación práctica está limitada a los Estados miembros del Consejo de Europa, como tal código ético, las normas de la 'Carta de Roma' tienen carácter universal y resultan sumamente útiles para valorar la eficacia, la independencia y la transparencia de cualquier estructura fiscal del mundo, así como para orientar las políticas dirigidas a regular estas estructuras.
Es por este motivo que, con la única intención de contribuir al mejoramiento de la institución fiscal en la Provincia de Salta, nos hemos propuesto cotejar algunos aspectos bien conocidos del desempeño público reciente del Ministerio Público Fiscal salteño con las más modernas normas éticas que son aplicables (o deseables) en el ámbito de su profesión.
Antes de adentrarnos en la comparación, es preciso dejar a salvo el trabajo -normalmente silencioso y discreto- de la mayoría de profesionales que integran el Ministerio Público salteño (fiscales, defensores oficiales y asesores de incapaces), pues al lado de aquellos que abusan de los medios de comunicación y protagonizan sonoros escándalos ante los estrados judiciales, se encuentran los que, con apego a la ley y respeto por los derechos fundamentales, llevan a cabo un trabajo tan valioso como poco reconocido.
Por tanto, nos gustaría expresar que las críticas y observaciones que se formulan en el presente trabajo no se dirigen contra este colectivo -afortunadamente mayoritario- de servidores públicos probos y responsables.
El contenido de la Carta de Roma
Como ya hemos dicho, la 'Carta de Roma' enuncia veinte principios, que son los siguientes:El Consejo Consultivo de Fiscales Europeos (CCPE), encargado por el Comité de Ministros del Consejo de Europa de elaborar un documento de referencia sobre normas y principios europeos en materia de fiscales, ha acordado lo siguiente:
I. En todos los ordenamientos jurídicos, los fiscales ayudan a garantizar el estado de derecho, en particular mediante una administración de justicia justa, imparcial y eficiente, en todos los casos y en todas las etapas del proceso.
II. Los fiscales actúan en nombre de la sociedad y en el interés público, con el fin de respetar y proteger los derechos humanos y las libertades, como se menciona en particular en los principios fundamentales del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades y la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
III. El papel y las tareas de los fiscales, dentro y fuera del sistema de justicia penal, deben definirse al más alto nivel legislativo y llevarse a cabo en estricto cumplimiento de los principios y valores democráticos del Consejo de Europa.
IV. La independencia y autonomía de la fiscalía es un corolario indispensable de la independencia del poder judicial. Por lo tanto, debe fomentarse la tendencia general a fortalecer la independencia y la autonomía efectiva de la fiscalía.
V. Los fiscales deben tomar sus decisiones de manera autónoma y desempeñar sus funciones libres de presiones o injerencias externas, de acuerdo con los principios de separación de poderes y rendición de cuentas.
VI. Los fiscales deben adherirse a los más altos estándares éticos y profesionales y comportarse siempre con imparcialidad y objetividad. Por lo tanto, deben esforzarse por ser independientes e imparciales y por ser percibidos como tales, deben abstenerse de cualquier actividad política incompatible con el principio de imparcialidad y no deben actuar en asuntos en los que tengan intereses personales o en los que su relación con las personas afectadas por el caso podrían comprometer su total imparcialidad.
VII. La transparencia en la actuación del fiscal es fundamental en una democracia moderna. Deben adoptarse y publicarse códigos de ética y conducta profesionales basados en estándares internacionales.
VIII. En el desempeño de sus funciones, los fiscales deben respetar la presunción de inocencia, el derecho a un juicio justo, la igualdad de armas, la separación de poderes, la independencia del tribunal y la fuerza vinculante de las decisiones judiciales definitivas. Deben centrarse en servir a la sociedad y prestar especial atención a la situación de las personas vulnerables, incluidos los niños y las víctimas.
IX. Los fiscales gozan de libertad de expresión y asociación. En la comunicación entre los fiscales y los medios de comunicación, se deben observar los siguientes principios: la presunción de inocencia, el derecho a la privacidad y la dignidad, el derecho a la información y la libertad de prensa, el derecho a un juicio justo, los derechos de la defensa, la integridad, eficiencia y confidencialidad de las investigaciones, así como el principio de transparencia.
X. Los fiscales no deben gozar de inmunidad general sino de inmunidad funcional por actos realizados de buena fe de conformidad con sus funciones.
XI. Los fiscales y, en su caso, sus familiares, tienen derecho a la protección estatal cuando su seguridad personal se vea amenazada como consecuencia del desempeño de sus funciones.
XII. La contratación y la carrera de los fiscales, incluidos los ascensos, la movilidad, los procedimientos disciplinarios y el despido, deben estar definidos por la ley y deben basarse en criterios transparentes y objetivos, de acuerdo con procedimientos imparciales libres de discriminación y que pueden estar sujetos a medidas de control independientes e imparciales.
XIII. No puede haber un sistema eficaz de enjuiciamiento y confianza pública sin el más alto nivel posible de competencia e integridad profesionales. Por tanto, los fiscales deberían recibir una formación inicial y continua teniendo en cuenta su especialización.
XIV. La organización de la mayoría de los fiscales se basa en una estructura jerárquica. Las relaciones entre los diferentes niveles jerárquicos deben regirse por normas claras, transparentes y equilibradas. La asignación y reasignación de casos debe cumplir con los requisitos de imparcialidad.
XV. Los fiscales solo deben enjuiciar cuando existan pruebas fundamentadas que consideren razonablemente fiables y admisibles. Los fiscales deben negarse a utilizar pruebas si tienen motivos razonables para creer que se obtuvieron por métodos ilegales, especialmente cuando constituyan una violación grave de los derechos humanos. Deben asegurarse de que los responsables del uso de tales métodos u otras violaciones de la ley estén sujetos a las sanciones apropiadas.
XVI. Los enjuiciamientos deben llevarse a cabo de manera firme pero justa. Los fiscales ayudan a garantizar que los tribunales adopten decisiones justas y deben ayudar a garantizar que el sistema de justicia funcione de manera eficaz, rápida y eficiente.
XVII. Para garantizar la coherencia y la equidad en la toma de decisiones discrecionales en el proceso de enjuiciamiento y en los tribunales, se deben publicar directrices claras y públicas, en particular con respecto a las decisiones de enjuiciar o no. Cuando corresponda y de conformidad con la ley, los fiscales deben considerar alternativas al enjuiciamiento.
XVIII. Los fiscales deben contar con todos los medios necesarios y apropiados, incluso mediante el uso de nuevas tecnologías, para el ejercicio efectivo de sus poderes, que es fundamental para el Estado de Derecho.
XIX. La fiscalía debe tener la oportunidad de evaluar sus necesidades, negociar sus presupuestos y decidir cómo utilizar los fondos asignados de manera transparente para cumplir sus objetivos de manera rápida y con calidad. Cuando la fiscalía es responsable de la gestión de recursos, debe utilizar, de manera eficiente y transparente, medios modernos de gestión para los que también se debe proporcionar la formación adecuada.
XX. La cooperación mutua y equitativa es fundamental para la eficacia del enjuiciamiento a nivel nacional e internacional, ya sea entre distintas fiscalías o entre fiscales bajo la misma acusación. Los fiscales deben tratar las solicitudes de asistencia internacional dentro de su jurisdicción con la misma diligencia que ejercen en sus actividades nacionales y deben contar con herramientas, incluida la capacitación, para promover y fomentar una cooperación judicial internacional genuina y significativa.
El principio de legalidad y el afianzamiento del Estado de Derecho
Por razones de brevedad expositiva, en el presente artículo analizaremos solamente los dos primeros principios de la 'Carta de Roma' y dejaremos para más adelante la comparación de la actuación de los fiscales mediáticos de Salta con el resto de los principios enumerados en el documento internacional.Evidentemente, según la Carta de Roma (modelo de los modernos códigos de ética de la profesión fiscal) la contribución de los ministerios públicos al sostenimiento y fortalecimiento del Estado de Derecho es clave para las modernas sociedades democráticas.
Cuando la norma estatuye en el primer principio que «los fiscales ayudan a garantizar el estado de derecho» lo que está diciendo es que los fiscales deben actuar con absoluta sujeción a la ley vigente y no «crear» su propio derecho.
Esto es particularmente importante, puesto que entre las deformaciones más visibles del sistema fiscal en Salta se cuenta la deriva autorregulatoria de la profesión, que, aprovechando la insuficiencia de las leyes vigentes y la permisividad de los otros poderes del Estado, se concreta en una maraña de normas reglamentarias (que a veces ni siquiera se formulan por escrito), muchas de ellas superpuestas e incoherentes, que solo tienen como origen y causa la voluntad personal de un solo magistrado.
La contribución institucional al fortalecimiento de la democracia y el Estado de Derecho que se espera de la estructura fiscal consiste en el rigor de la observancia de la ley, lo que a menudo en Salta se confunde con el rigor en la aplicación de la ley. Desde luego, no es lo mismo ser riguroso en el cumplimiento de la ley cuando se trata de la propia actuación de sus agentes, que ser rigurosos (en el sentido de inflexibles e inclementes) cuando se trata de aplicar la ley a los comportamientos ajenos.
En Salta, basta ver la cantidad de presos sin sentencia condenatoria que llenan nuestras cárceles para comprobar que el rigor del Ministerio Público Fiscal en lo que al principio de legalidad se refiere, ha creado una suerte de aparato represivo opaco a los controles democráticos, más que una institución transparente, previsible y confiable, como necesitan los ciudadanos y requiere la democracia que aspiran a construir.
Este principio que comentamos impone que la actuación de los fiscales, tanto dentro como fuera de los procesos judiciales, se verifique en todo momento bajo el principio de legalidad, de modo que la observancia de este principio no solamente sea clara e inequívoca, sino que, además, aparente serlo en todas las circunstancias.
Los fiscales no cumplen con su deber de obedecer los mandatos legales (y por tanto lesionan el Estado de Derecho), por ejemplo, cuando no respetan la presunción de inocencia de los imputados y acusados, cuando desconocen y vulneran otros derechos fundamentales (como el que protege la intimidad personal o familiar o el derecho a la propia imagen); cuando consideran que los plazos procesales establecidos en la ley han sido diseñados para «situaciones de normalidad» y que tales plazos se computan del modo que ellos quieren que se computen, con arreglo a situaciones excepcionales que solo ellos -y no la ley- definen y establecen.
Los fiscales no contribuyen a «una administración de justicia equitativa, imparcial y eficaz», cuando en su relación con los órganos judiciales intentan imponer por todos los medios su criterio de parte a las decisiones de los tribunales o cuando utilizan los medios de comunicación para atacar -fuera del proceso- a los jueces, acusándolos de corruptos, venales o de prevaricadores.
¿A quién representan los fiscales en los procesos judiciales?
En relación al segundo principio de la 'Carta de Roma', se ha de tener presente que tanto en la Constitución provincial de Salta como en la Ley Orgánica del Ministerio Público se ha establecido con suficiente claridad que los fiscales actúan en nombre de la sociedad y en defensa del interés público tutelado por ley.Es decir que los fiscales no son defensores de sí mismos, ni del Estado, ni del gobierno y, menos aún, de las víctimas de un delito. Debe entenderse, en cualquier caso, que cuando los fiscales defienden los derechos de las víctimas de un delito lo hacen como parte de su deber, más general, de defender los derechos de todos los individuos de una sociedad.
La posición tan particular que ocupan los fiscales en nuestra estructura judicial no solo deriva de los principios éticos, sino claramente también de normas positivas, como la ley nacional 27.372 de Derechos y Garantías de las Personas Víctimas de Delitos, sancionada el 21 de junio de 2017.
El principio general nos dice, pues, que un fiscal no puede alinearse exclusivamente con las víctimas. El fiscal también debe lealtad a otros actores sociales que son independientes de la víctima: típicamente, el conjunto de los ciudadanos y el propio acusado.
Un fiscal debe intentar conciliar esta responsabilidad tripartita de proteger a la sociedad, proteger los derechos del acusado y, al mismo tiempo, proteger los derechos de la víctima.
Huelga decir que equilibrar estos intereses de forma adecuada y eficaz requiere de una habilidad considerable, que muchas veces no se cuenta entre las cualidades comunes de nuestros fiscales, sean hombres o mujeres.
Ello es así por cuanto en la medida en que sus posiciones se alinean demasiado con una víctima, el fiscal puede comprometer su capacidad para evaluar el caso objetivamente, sopesar la credibilidad de la víctima de manera imparcial, ejercer su amplia discreción de manera justa y desapasionada, y desatender su obligación de proteger los derechos legales de los acusados y del resto de los individuos que componen la sociedad.
Visto desde otra perspectiva, cuando el fiscal busca celosamente proteger al conjunto social de los daños derivados de una conducta criminal ofensiva puede instrumentalizar a la víctima como un mero medio para condenar a un delincuente peligroso; puede subestimar el derecho de la víctima a que se le otorgue un papel significativo en los procedimientos y puede ignorar el derecho del acusado a ser tratado de manera justa.
Finalmente, en la medida en que un fiscal busque proteger el derecho constitucional del acusado a un juicio justo, el fiscal puede desplegar una conducta que quizá cumpla con los requisitos legales y éticos, pero al mismo tiempo puede poner en peligro la seguridad del conjunto social y los derechos de la víctima.
Es bastante sabido que los códigos de ética proporcionan solo una guía mínima para conciliar estas lealtades en conflicto. Sin embargo, la ausencia de normas específicas no deja a los fiscales sin una brújula ética al tratar con las víctimas. La norma ética que requiere que un fiscal sirva a la causa de la justicia puede proporcionarnos un marco normativo adecuado para encuadrar las relaciones del fiscal con las víctimas de delitos.
En Salta, en particular, poco se habla de neutralidad fiscal y desde luego se practica aún menos. La existencia de un deber de neutralidad se constata en el hecho de que un fiscal debe representar a todas las personas y no solo a la víctima. El cumplimiento de este deber de justicia requiere que un fiscal, al tomar decisiones y formular juicios oficiales, no se comporte de forma parcial, intentando satisfacer apetitos personales o sectoriales, sino con la mira puesta en el servicio que su tarea debe reportar a la justicia.
La obligación de comportarse de manera neutral no es de ninguno modo irreal o inalcanzable. Ser neutral no significa que un fiscal deba ser indiferente o mostrarse distante frente al sufrimiento de una víctima a causa de hechos graves cometidos por el acusado. De hecho, un fiscal debería sentirse personalmente indignado por tal conducta, y si está moralmente convencido de la culpabilidad del acusado, al fiscal se le permite -de hecho, está obligado- a defender ese punto de vista con celo por cualquier medio legal y ético.
Sin embargo, un fiscal no sirve a la justicia cuando ejerce su cargo poniendo por delante de sus funciones razones personales o políticas (por ejemplo, cuando se declara públicamente «feminista» o contrario al aborto legal o partidario de reformar la Constitución).
Tampoco sirve a la justicia el fiscal que piensa que dispone de un hacha para hacer picadillo al acusado, o tiene una motivación especial para favorecer a la víctima, o satisfacer la agenda privada de esta, si tal agenda es o puede ser inconsistente con el deber público del fiscal de servir a todos los ciudadanos de una manera neutral; es decir, justa y equitativamente.
Los tribunales de justicia, los comentaristas y los códigos profesionales que rigen la materia declaran constantemente que la misión del fiscal no consiste en ganar un caso (y lograr el reconocimiento profesional y de los medios de comunicación) sino, más bien, en comportarse de manera justa y legal para promover la causa de la justicia. La satisfacción de los fiscales no se alcanza, pues, con la condena del acusado lograda a cualquier precio, sino con la conciencia de haber utilizado de forma leal y transparente los instrumentos que la sociedad ha puesto en sus manos para que el aparato de la justicia funcione adecuadamente y cumpla con su cometido.
Desde este punto de vista, vale mucho más un fiscal que por haber hecho esfuerzos para respetar y hacer respetar los derechos fundamentales de todos los implicados en el proceso, incluido especialmente el acusado, no consigue la sentencia condenatoria que persigue, que aquel fiscal que piensa que se afianza su reputación personal cuando la condena se consigue solo después de haber lesionado (en la sala de juicio o en los medios de comunicación) derechos y libertades del acusado tan importantes como la presunción de inocencia, su derecho a la defensa en juicio o su derecho a la intimidad personal y familiar.
Conclusiones
La primera aproximación al cotejo entre los comportamientos usuales de los fiscales penales mediáticos de Salta y las normas y principios de la 'Carta de Roma' nos ha servido para poner de manifiesto dos graves desviaciones que es preciso corregir:1) La carencia de normas con rango de ley que disciplinen con el debido detalle el trabajo de los fiscales, y la consecuente sobreabundancia de normas menores -incluidas las instrucciones verbales- que son mayormente desconocidas para la mayoría de sujetos que actúan en la esfera institucional del Ministerio Público Fiscal.
2) La falta de conciencia en torno a la existencia del deber de neutralidad fiscal, que obliga al abandono de posiciones políticas o ideológicas, de sectarismos y de tentaciones corporativas, en beneficio de una posición equidistante y racional respecto de los intereses que se encuentran en conflicto en los procesos judiciales.
Los fiscales desempeñan un rol muy importante para la democracia y el Estado de Derecho, de modo que su actuación, dentro y fuera de los procesos judiciales, debe estar sometida a rigurosos controles y a una permanente rendición de cuentas, que hoy por hoy no existen en Salta.
Los fiscales de Salta deben adoptar códigos éticos específicos para su profesión y hacerlo de una manera pública, de modo que los ciudadanos (incluidos víctimas y acusados) puedan oponer válidamente contra ellos la vigencia de las normas éticas cuando el comportamiento de los fiscales se aparta de los cánones establecidos.
Aunque los códigos éticos no mencionen a menudo esta cualidad, los fiscales han de ser también discretos, no solo en la custodia de la información que poseen y cuya divulgación podría lesionar derechos de terceros, sino también en sus actuaciones públicas, que en todo momento deben estar presididas por lo que llamamos recato republicano, así como por la contención verbal y el respeto hacia las formas, lo que incluye un respeto exquisito por el resto de los operadores jurídicos, y un respeto mayor por los derechos fundamentales de los acusados.