Los últimos acontecimientos ocurridos en el país han puesto de manifiesto la necesidad de repensar uno de los puntos clave de nuestra organización política y social: el de la relación de la Iglesia con el Estado.
No se trata de un debate nuevo en la Argentina, ni mucho menos. Tampoco son novedosos los argumentos que se esgrimen por las partes enfrentadas, como no son nuevas las propuestas que se formulan en un debate en el que, por conveniencia o por incapacidad, se tiende a prescindir de los aspectos prácticos en favor de una discusión ideológica -a menudo fanatizada- entre clericales y anticlericales.
El objetivo final de este artículo es defender la idea de que la Iglesia Católica no debe pagar impuestos, como recientemente ha propuesto un partido político de la extrema izquierda en Salta.
Pero para llegar a esta conclusión general he intentado prescindir, hasta donde me ha sido posible, del debate ideológico, para centrarme en algunas cuestiones prácticas que considero imprescindibles, tomando como punto de partida que el marco normativo que rige esta cuestión en nuestro país y en nuestra Provincia se puede y se debe modificar.
Comenzaré diciendo que quienes ven en el artículo 2 de la Constitución Nacional -el que obliga al gobierno federal a sostener el culto católico apostólico romano- un instrumento para convertir a la Iglesia Católica en un ente jurídicamente especial, virtualmente intocable, carecen de razón, con las salvedades y precauciones que expresaré más abajo.
No quisiera remontarme muy lejos en la historia, pero se puede decir ahora que la fórmula adoptada por el constituyente argentino de 1853 representa una solución transaccional muy avanzada para la época, así como un importante progreso en la línea evolutiva del constitucionalismo liberal. Desde este punto de vista, considero que sería un error interpretarlo de otra manera.
Probablemente muchos no sepan que una de las primeras constituciones liberales del mundo, la sancionada por las Cortes de Cádiz en 1812, contenía en su artículo 12 una cláusula que decía nada menos que lo siguiente: “La religión de la Nación española es y será perpetuamente la católica, apostólica, romana, única verdadera. La Nación la protege por leyes sabias y justas, y prohíbe el ejercicio de cualquier otra”.
¡Y hablamos de una constitución liberal!
La diferencia con el texto del artículo 2 de nuestra Constitución, sancionada tan solo cuatro décadas más tarde es, sin dudas, notable. La apertura y flexibilidad de la cláusula constitucional argentina saltan a la vista, aunque ello no signifique que no se deba modificar este precepto, en una dirección más adecuada al nuevo rol de la Iglesia en una sociedad fragmentada, plural y crecientemente secularizada, y a las nuevas demandas sociales.
Un poco más tarde, la Constitución española de 1837 concretó un importante avance al vincular la declaración de confesionalidad católica del Estado, no con el aspecto doctrinal, sino con elementos de carácter sociológico. Es decir, en aquel instrumento se vincula a la religión con los españoles y no con la Nación española. El artículo 11 de esta constitución -antecedente directo de nuestra Constitución de 1853- establecía que “La Nación se obliga a mantener el culto y los ministros de la religión católica que profesan los españoles”.
La Constitución española de 1845 dio un paso atrás al volver a tener en consideración los aspectos doctrinales y declarar en su artículo 11 que “La religión de la nación española es la católica, apostólica, romana. El Estado se obliga a mantener el culto y sus ministros”.
De estos tres elementos (el establecimiento de una religión de Estado, la obligación de mantener el culto y la obligación de mantener a sus ministros), la Constitución argentina de 1853 solo ha tomado uno -el segundo- y desechado, consecuentemente, el primero y el tercero.
En virtud de esta opción, el Estado federal argentino no es confesional (la religión católica no es declarada la verdadera, ni la única religión admisible), ni está -en principio- constitucionalmente obligado a mantener a los ministros del culto católico. Sin embargo, claramente está obligado a «sostener el culto», de lo que se deduce inmediatamente que entre este cometido y el de mantener económicamente a los obispos hay diferencias jurídicas apreciables y que no se puede hacer derivar fácilmente una cosa de la otra.
En mi opinión, el limitado alcance de la cláusula del artículo 2 de la Constitución nacional impide que a nivel legal se pueda considerar a la iglesia católica como una persona jurídica de derecho público como lo hace en la actualidad el Código Civil argentino. Sin embargo, reconozco que hay toda una tradición de pensamiento en el derecho administrativo nacional que considera, con sólidos argumentos, que existen determinados entes públicos no estatales -como las corporaciones profesionales- que se caracterizan por no pertenecer al Estado, por no ejercer el poder de imperio y, sin embargo, por ejercer o haber ejercido, por delegación del Estado, una serie de competencias relacionadas con funciones o cometidos propios del Estado, pero que, normalmente y en principio, caen fuera de la noción más usual de servicios universales o de interés general.
Conviene a estos efectos no olvidar que la declaración legal de la iglesia católica como persona jurídica pública se realiza por primera vez en 1968, con ocasión de la reforma del código llevada a cabo por el decreto-ley 17.711, inspirada por el jurista Guillermo Borda, quien fue Ministro del Interior del gobierno de facto de Onganía y también impulsor de la ley 17.401, conocida como de represión al comunismo.
Es más sorprendente, sin dudas, que el nuevo Código Civil y Comercial, que entró en vigor el 1 de agosto de 2015 y que fue elaborado en un estadio avanzado de nuestra democracia, haya insistido en la consagración de la Iglesia como persona jurídica pública (artículo 146.c). La definición legal es en cierto modo inexplicable; por supuesto no en relación con los antecedentes normativos, sino en relación con los propósitos expresados por la comisión redactora de la norma, que en su día dijo que entre los aspectos valorativos que caracterizaban al anteproyecto destaca su definición como «código de la igualdad y de la no discriminación».
Recuerda Adrián MALDONADO (Personalidad jurídica de las iglesias y entidades religiosas en Argentina, en Derecho, Estado y Religión, Vol. 2 - 2016) que en los fundamentos expuestos por la comisión redactora del nuevo Código se hace referencia al principio constitucional de igualdad al afirmar que «los textos vigentes regulan los derechos de los ciudadanos sobre la base de una igualdad abstracta, asumiendo la neutralidad respecto de las asignaciones previas del mercado. En nuestra posición, se busca la igualdad real, desarrollando una serie de normas orientadas a plasmar una verdadera ética de los vulnerables», mientras que respecto al principio de no discriminación, los redactores, invocando la tradición histórica, han dicho que desde esta perspectiva «el sujeto de derechos privados ha sido el hombre. Hemos cambiado este paradigma para concebirlo en términos igualitarios, sin discriminaciones basadas en el sexo, la religión, el origen o su riqueza. En los textos proyectados aparecen... muchos otros que no habían tenido una recepción sistemática hasta el momento».
Parece razonable pensar, en consecuencia, que esta definición legal de la iglesia católica como persona jurídica pública carece de base constitucional suficiente, y que en cualquier caso está sustentada en argumentos históricos a los que apoyan una serie de desarrollos doctrinales en el campo del Derecho Administrativo, a los que ya me he referido de forma sucinta.
Pero aquí me gustaría hacer una distinción que considero útil y pertinente a la vez.
Si en virtud de lo que manda el artículo 2 de la Constitución Nacional es legítimo romper el principio de igualdad autorizando transferencias económicas positivas del erario a la iglesia católica (aunque solo para sus finalidades de culto), al contrario, en virtud de lo que dispone el artículo 16 de la misma Constitución («la igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas»), las exenciones impositivas de que goza la iglesia católica no son constitucionalmente admisibles, en tanto y en cuanto las otras confesiones y cultos reconocidos tienen un tratamiento fiscal enteramente diferente.
Está claro que el Estado federal no puede, si no lo desea, subvencionar a las otras confesiones; y que, en cambio, debe hacerlo con la iglesia católica mientras la cláusula del artículo 2 CN siga vigente. Pero lo que no puede hacer, en mi opinión, es cobrarle impuestos a las otras confesiones, en tanto estas también son entidades sin finalidad lucrativa que persiguen determinados fines de interés general, como pueden ser los de asistencia e inclusión social, los culturales, los deportivos, los de cooperación para el desarrollo, la promoción y atención a las personas en riesgo de exclusión o el fomento de la tolerancia, por solo citar a algunos.
Como la iglesia católica -además de su misión espiritual subvencionada convenientemente por el Estado- persigue algunas o todas las finalidades señaladas en el párrafo anterior, es lógico y razonable que disfrute de determinadas exenciones tributarias. Lo que no es lógico es que no accedan a ellas, en igualdad de condiciones, las otras confesiones que se dedican casi a lo mismo, y que las actividades sociales o asistenciales que estas desarrollan sean necesariamente más caras para sus fieles o seguidores -que deben pagarlas de su bolsillo- mientras que las mismas actividades, en el ámbito de la iglesia católica, son más baratas o gratuitas para los feligreses, porque las paga el Estado doblemente: primero con la subvención constitucional al culto y después con la exención de impuestos. Con el agravante de que los impuestos los pagamos todos: católicos, protestantes, evangelistas, anglicanos, judíos y musulmanes.
Entiendo que plantear la necesidad de una ley, parecida a la ley española 49/2002, de 23 de diciembre, que regula el régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo, nada tiene que ver ni con el clericalismo ni con el anticlericalismo. Es, a mi juicio, una solución práctica que no podemos renunciar a explorar por fanatismos ideológicos de uno u otro signo.
De lo que se trata es de ser conscientes de una nueva realidad: la que nos habla de las importantes dimensiones alcanzadas durante las últimas décadas por el fenómeno de la participación de agentes no estatales en actividades de interés general.
Una ley, como la que propongo, no solo contribuiría a dotar a una parte importante de la actividad de la iglesia católica de un estatus jurídico más consistente con los valores y principios constitucionales ampliamente aceptados, sino que también supondría un estímulo para todas aquellas otras organizaciones que promueven las nuevas formas de participación de la sociedad en la protección, el desarrollo y el estímulo del interés general.
La Iglesia y el impuesto inmobiliario
La posibilidad de que la Iglesia pague impuestos locales o municipales por los inmuebles que posee en propiedad es un tema muy controvertido que entre nosotros se ha resuelto generalmente en base a tradición y voluntarismo, pero que muy pocas veces ha sido analizado con la debida profundidad.Un análisis pormenorizado de este tema sería imposible de hacer en un artículo de estas características, por lo que al solo efecto de aportar elementos para la discusión y reforzar, si cabe, mi teoría de que la Iglesia no debe pagar este tributo, pero que tampoco deberían hacerlo las otras confesiones reconocidas (en caso de que los bienes estén destinados al culto o afectados de algún modo a actividades de asistencia social o de interés general), me referiré a un caso muy especial resuelto recientemente por el Tribunal Constitucional español.
El caso que deseo citar y, si acaso comentar brevemente, es el de la controvertida ley de haciendas locales de la Comunidad Foral de Navarra (Ley 10/2013, de 12 de marzo) cuyo apartado 7º del artículo único fue declarado inconstitucional mediante la STC de 5 de diciembre de 2013.
Aquella norma foral modificó el artículo 136.d de la Ley 2/1995, de 10 de marzo, de haciendas locales de Navarra, que estableció la exención total del impuesto a los bienes inmuebles (la «contribución territorial», en el lenguaje foral) de los pertenecientes a la iglesia católica y a las asociaciones confesionales no católicas, legalmente reconocidas, con las que se establezcan los acuerdos de cooperación a que se refiere el artículo 16 de la Constitución Española, en los términos del correspondiente acuerdo.
La ley de 2013 había modificado la redacción de este precepto, de modo que la exención quedaba limitada a los inmuebles «de la iglesia católica y las asociaciones no católicas, legalmente reconocidas, con las que se establezcan los acuerdos de colaboración a que se refiere el artículo 16 de la Constitución Española, y siempre que estén destinados al culto». Es decir, que de la letra de la ley sale la expresión «en los términos del correspondiente acuerdo» y entra «y siempre que estén destinados al culto».
Ha de tenerse en cuenta que en España existen acuerdos puntuales del Estado con otras confesiones religiosas (Acuerdo de Cooperación del Estado con la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España -FEDERE-, aprobado por Ley 24/1992, de 10 de noviembre, en el que se declara la exención en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles de los locales destinados al culto o a la asistencia religiosa y a la residencia de pastores evangélicos, a oficinas y a seminarios destinados a la formación de ministros de culto; acuerdo de cooperación con la Federación de Comunidades Israelitas de España, aprobado por Ley 25/1992, de 10 de noviembre, y acuerdo de cooperación con la Comisión Islámica de España, aprobado por Ley 26/1992, de 10 noviembre, que contienen normas similares).
El Tribunal Constitucional, en su sentencia de diciembre de 2013, ha reconocido que el nuevo artículo 136.d de la ley navarra de haciendas locales, en la medida en que limita la exención a los inmuebles de culto y elimina la referencia a los acuerdos con las diferentes confesiones, resulta restrictivo del alcance objetivo de la exención reconocida por aquellas normas legales de nivel estatal.
Dice la sentencia del TC que, en el caso particular de España, se debe recordar que el Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede sobre Asuntos Económicos, de 3 de enero de 1979, recoge, en lo que aquí interesa, dos exenciones diferentes:
De un lado, prevé en la letra A de su artículo IV, para la Santa Sede, la Conferencia Episcopal, las diócesis, las parroquias y otras circunscripciones religiosas y los Institutos de vida consagrada y sus provincias y sus casas, una exención total y permanente de la Contribución Territorial Urbana de los siguientes inmuebles:
1) Los templos y capillas destinados al culto, y asimismo, sus dependencias o edificios y locales anejos destinados a la actividad pastoral;
2) la residencia de los Obispos, de los canónigos y de los sacerdotes con cura de almas;
3) los locales destinados a oficinas, la Curia diocesana y a oficinas parroquiales;
4) los Seminarios destinados a la formación del clero diocesano y religioso y las Universidades eclesiásticas en tanto en cuanto impartan enseñanzas propias de disciplinas eclesiásticas;
5) los edificios destinados primordialmente a casas o conventos de las Órdenes, Congregaciones religiosas e Institutos de vida consagrada.
Por otro lado, a renglón seguido, el artículo V del mismo Acuerdo señala que «las Asociaciones y Entidades religiosas no comprendidas entre las enumeradas en el articulo IV de este Acuerdo y que se dediquen a actividades religiosas, benéfico-docentes, médicas u hospitalarias, o de asistencia social tendrán derecho a los beneficios fiscales que el ordenamiento jurídico-tributario del Estado español prevé para las entidades sin fin de lucro y, en todo caso, los que se conceden a las entidades benéficas privadas».
En España, el régimen jurídico tributario de este tipo de organizaciones (entidades sin finalidad lucrativa) se encuentra consagrado en la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo, que ya he citado.
Con arreglo al artículo 15 de esta última norma, la Iglesia, las demás confesiones religiosas y, en general, las entidades sin fines lucrativos, están exentas del Impuesto sobre Bienes Inmuebles los bienes de los que sean titulares, en los términos previstos en la normativa reguladora de las Haciendas Locales, excepto aquellos inmuebles que se hallen afectos a explotaciones económicas no exentas del Impuesto sobre Sociedades.
Es el artículo 7 de la misma ley el que enumera y detalla las explotaciones económicas de las entidades sin finalidad lucrativa cuyas rentas se encuentran exentas del impuesto a las sociedades. Según la ley, estas exenciones se aplican «siempre y cuando sean desarrolladas en cumplimiento de su objeto o finalidad específica».
Así, la ley excluye del impuesto a:
1) Las explotaciones económicas de prestación de servicios de promoción y gestión de la acción social, así como los de asistencia social e inclusión social que se indican a continuación, incluyendo las actividades auxiliares o complementarias de aquéllos, como son los servicios accesorios de alimentación, alojamiento o transporte:
a) Protección de la infancia y de la juventud.
b) Asistencia a la tercera edad.
c) Asistencia a personas en riesgo de exclusión o dificultad social o víctimas de malos tratos.
d) Asistencia a personas con discapacidad, incluida la formación ocupacional, la inserción laboral y la explotación de granjas, talleres y centros especiales en los que desarrollen su trabajo.
e) Asistencia a minorías étnicas.
f) Asistencia a refugiados y asilados.
g) Asistencia a emigrantes, inmigrantes y transeúntes.
h) Asistencia a personas con cargas familiares no compartidas.
i) Acción social comunitaria y familiar.
j) Asistencia a ex reclusos.
k) Reinserción social y prevención de la delincuencia.
l) Asistencia a alcohólicos y toxicómanos.
m) Cooperación para el desarrollo.
n) Inclusión social de las personas a que se refieren los párrafos anteriores.
2) Las explotaciones económicas de prestación de servicios de hospitalización o asistencia sanitaria, incluyendo las actividades auxiliares o complementarias de los mismos, como son la entrega de medicamentos o los servicios accesorios de alimentación, alojamiento y transporte.
3) Las explotaciones económicas de investigación científica y desarrollo tecnológico.
4) Las explotaciones económicas de los bienes declarados de interés cultural conforme a la normativa del Patrimonio Histórico del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como de museos, bibliotecas, archivos y centros de documentación, siempre y cuando se cumplan las exigencias establecidas en dicha normativa, en particular respecto de los deberes de visita y exposición pública de dichos bienes.
5) Las explotaciones económicas consistentes en la organización de representaciones musicales, coreográficas, teatrales, cinematográficas o circenses.
6) Las explotaciones económicas de parques y otros espacios naturales protegidos de características similares.
7) Las explotaciones económicas de enseñanza y de formación profesional, en todos los niveles y grados del sistema educativo, así como las de educación infantil hasta los tres años, incluida la guarda y custodia de niños hasta esa edad, las de educación especial, las de educación compensatoria y las de educación permanente y de adultos, cuando estén exentas del Impuesto sobre el Valor Añadido, así como las explotaciones económicas de alimentación, alojamiento o transporte realizadas por centros docentes y colegios mayores pertenecientes a entidades sin fines lucrativos.
8) Las explotaciones económicas consistentes en la organización de exposiciones, conferencias, coloquios, cursos o seminarios.
9) Las explotaciones económicas de elaboración, edición, publicación y venta de libros, revistas, folletos, material audiovisual y material multimedia.
10) Las explotaciones económicas de prestación de servicios de carácter deportivo a personas físicas que practiquen el deporte o la educación física, siempre que tales servicios estén directamente relacionados con dichas prácticas y con excepción de los servicios relacionados con espectáculos deportivos y de los prestados a deportistas profesionales.
11) Las explotaciones económicas que tengan un carácter meramente auxiliar o complementario de las explotaciones económicas exentas o de las actividades encaminadas a cumplir los fines estatutarios o el objeto de la entidad sin fines lucrativos.
No se considerará que las explotaciones económicas tienen un carácter meramente auxiliar o complementario cuando el importe neto de la cifra de negocios del ejercicio correspondiente al conjunto de ellas exceda del 20 por 100 de los ingresos totales de la entidad.
12) Las explotaciones económicas de escasa relevancia. Se consideran como tales aquellas cuyo importe neto de la cifra de negocios del ejercicio no supere en conjunto 20.000 euros.
En conclusión
Cualquier reforma legal en la materia debe partir del respeto hacia el tratamiento fiscal igualitario entre las iglesia católica y las demás confesiones religiosas reconocidas por el Estado argentino. El artículo 2 de la Constitución nacional autoriza a dar un tratamiento económico diferente a la Iglesia, pero el artículo 16 clausura cualquier posibilidad de que dicho tratamiento asuma la forma de una discriminación irrazonable en materia de tributos o cargas impositivas.Ninguna de estas dos normas, así como tampoco los acuerdos internacionales suscritos por la Argentina con la Santa Sede confieren una base constitucional suficiente para que la iglesia católica sea considerada en la actualidad como persona jurídica pública, en un pie de igualdad con el Estado nacional, las provincias, los municipios y los Estados extranjeros, cuyas normas fundacionales han sido elaboradas por el conjunto de la ciudadanía, con arreglo a principios democráticos y con independencia de sus creencias religiosas. Sin embargo, como ya he dicho, esta opción legislativa cuenta con muchos adeptos en el campo del Derecho Administrativo, y no conviene desoír sus argumentos puesto que están basados en teorías muy sólidas, aunque no en paradigmas inamovibles.
Si, por las razones que hemos visto y que se encuentran prolijamente detalladas en el derecho español que hemos tenido ocasión de repasar superficialmente, la Iglesia debe beneficiarse de la exención impositiva con carácter general, a igual beneficio deben poder acceder, sin obstáculos irrazonables, todas las demás confesiones y cultos reconocidos, sin perjuicio de las transferencias positivas a la Iglesia de recursos del erario, que no son propiamente un impuesto.
A la hora de regular la fiscalidad aplicable a los inmuebles, se debe distinguir, por un lado, entre aquellos que son imprescindibles para el culto (los templos, por ejemplo) y aquellos que son auxiliares a esta finalidad (las oficinas parroquiales, los seminarios o los conventos, por ejemplo), y por el otro, los inmuebles de propiedad de la Iglesia, o de las demás confesiones, que, sin estar destinadas al culto o a su administración, lo estén a finalidades de interés general, como la asistencia social, por ejemplo.
No deberían beneficiarse de la exención fiscal los inmuebles de propiedad de la Iglesia o de otras confesiones religiosas que estén dedicados a la especulación, lo que están ociosos o se dedican a finalidades muy alejadas de las actividades de interés general (fincas, terrenos, casas o departamentos) y, en especial, aquellas explotaciones económicas, sean o no permanentes, que, aun sin perseguir finalidad lucrativa, producen unas rentas de cierta importancia.