A la hora de negociar y firmar acuerdos, del tipo que sea, las personas jurídicas de derecho público no son muy diferentes a las de derecho privado. Con las lógicas precauciones que impone su diferente naturaleza y carácter, tanto las personas jurídicas de derecho público como las de derecho privado están sujetas a los principios generales del derecho de los contratos.
Algunos de ellos muy obvios, como el que manda a que en los contratos haya una pluralidad de partes (con capacidad para contraer un acuerdo, con personalidad e intereses propios) que concurren a formar una única voluntad contractual.
En el caso del convenio suscrito ayer por los ministros Oscar Villa Nouguès y Cintia Pamela Calletti, en representación de sus respectivos ministerios (los de Salud Pública y de Derechos Humanos y Justicia, respectivamente) falta este requisito esencial, por cuanto los dos ministerios forman parte de una misma persona jurídica (el Estado provincial).
Ni el Ministerio de Salud Pública ni el de Derechos Humanos y Justicia tienen personalidad o patrimonio propio y actúan, por tanto, bajo la personalidad jurídica única e indivisible del Estado, lo cual no significa que estas carteras no posean, como lo prevé la ley que regulas sus atribuciones y competencias, un cierto grado de independencia funcional y administrativa, y aun de autonomía, en el ámbito de sus respectivas esferas competenciales.
Los ministerios tienen funciones representativas, en sentido político (relaciones con los municipios o los otros poderes constituidos del Estado, sean federales o provinciales) y también en sentido jurídico; pero en este último terreno solo pueden actuar en nombre de la persona jurídica del Estado, a la que, cuando los ministros ejercen esta representación, se le imputan sus actos.
De allí que dos ministros que pertenecen a un mismo órgano de gobierno no puedan suscribir convenios entre sí para coordinar sus políticas, ya que para esta tarea existe el Gobernador de la Provincia, que es quien debe decirle a sus ministros qué deben hacer cuando enfrentan un problema común.
Admitir la posibilidad jurídica de que dos ministros que pertenecen al mismo gobierno se sienten a firmar un convenio para ejecutar acciones conjuntas comporta reconocer la debilidad política del órgano ejecutivo o su incapacidad para lograr que las carteras que de él dependen se coordinen de una forma eficiente.
Para alcanzar el objetivo que se han propuesto Villa Nouguès y Calletti con la firma de su convenio (la concienciación de los trabajadores de la sanidad pública en materia de violencia de género) habría bastado una llamada telefónica entre ambos ministros y, si se deseaba algo más formal, un decreto del Gobernador o una resolución conjunta suscrita por los dos ministros, pero no un acto con apariencia y contenido contractual.
Si, como dice la comunicación oficial del gobierno la intención de ambos ministros es la de desarrollar, en el ámbito del Ministerio de Salud Pública, «acciones y actividades de capacitación con el objetivo de transversalizar (sic) la perspectiva de género, como herramienta esencial para el logro de la igualdad de género y la erradicación de todo tipo de violencia», parece claro que el asunto excede notablemente del acotado terreno de la administración de personal de los respectivos ministerios para proyectar un objetivo político de alcance general.
Y tratándose de un objetivo político, la competencia en la materia es exclusiva del Gobernador de la Provincia, lo que obliga a que los ministros y el Secretario General de la Gobernación actúen, en esta materia y en otras, como meros asistentes en las funciones o actividades permanentes del gobierno de la Provincia y en sus funciones administrativas (Art. 1 ley 7905).
La ley lo deja muy claro
La ley provincial 7905, llamada del Gobernador, Vicegobernador, Ministros y Secretario General de la Gobernación, Secretarios de Estado, Subsecretarios de Estado, que se encuentra en vigor y fue sancionada por la Legislatura provincial el 3 de diciembre de 2015, establece con claridad la forma de proceder en caso de que se plantee una duda acerca del ministerio al que le corresponde la competencia en un asunto determinado.El artículo 16 de la citada ley dice que «los decretos en acuerdo de Ministros o resoluciones conjuntas de los Ministerios, serán ejecutados por quien se designe al efecto en el instrumento legal respectivo. En el caso de dudas acerca del Ministerio a que corresponda el asunto, éste será tramitado por el que designase el Gobernador de la Provincia. Los asuntos originados en un Ministerio, pero que tengan relación con las funciones específicas atribuidas por esta Ley a otro, son de competencia de éste último. Los asuntos que, por su naturaleza, tengan que ser atribuidos y resueltos por dos o más Ministerios, serán refrendados con la firma de todos los Ministros que intervengan en ellos».
Por otro lado, la capacidad y la legitimación contractual de los ministros del gobierno está expresamente regulada en el artículo 17.8 de la misma ley, que les faculta a «intervenir en la celebración de contratos en representación del Estado Provincial». De lo que se deduce con facilidad que, cualquiera sea el carácter, la naturaleza o el estatus legal o administrativo de la contraparte, un ministro solo puede firmar convenios y acuerdos en representación del Estado provincial, y nunca con otro funcionario de su mismo rango y perteneciente a la misma administración.
Por último, el artículo 17.3 de la ley establece con idéntica claridad cuáles son los sujetos, públicos y privados, con los cuales los ministros, a título individual o colectivo, pueden entablar relaciones:
1) otros poderes de la Provincia (se entiende, por razones obvias, excluido al propio Poder Ejecutivo)
2) los poderes federales
3) los gobiernos de las provincias (debe entenderse en cualquier caso los de «otras» provincias)
4) las organizaciones no gubernamentales
5) los gobiernos extranjeros
6) las entidades internacionales (expresión ambigua).
Es evidente que dentro de esta enumeración no están contemplados los otros ministerios pertenecientes al mismo gobierno, cuyas relaciones, por razones constitucionales que son muy obvias, se encuentran atravesadas por la autoridad del Gobernador de la Provincia, que la ejerce de conformidad a lo previsto en el artículo 1 de la ley 7905.