El referéndum es una institución antiquísima (sus orígenes modernos se remontan al siglo XIII) que ha sido introducida por primera vez en el Derecho Público provincial en el artículo 59 de la Constitución sancionada en 1986, y que hoy, tras la reforma de 1998, se mantiene en el artículo 60.
A pesar de haber sido introducido en el texto constitucional hace más de tres décadas, el referéndum apenas si ha sido utilizado en Salta; y, cuando lo ha sido, el pueblo (el ‘cuerpo electoral’) no ha sido consultado sobre ninguna cuestión importante o decisiva. De hecho, las dos reformas constitucionales operadas durante su vigencia (1998 y 2003) no han sido precedidas ni seguidas de un referéndum, a pesar de la «significativa importancia» de la norma objeto de reforma.
A estas alturas se podría decir que tanto la institución del referéndum (artículo 60 de la CS) como la del derecho de iniciativa legislativa popular (artículo 59 CS) no son más que vistosos adornos del texto constitucional, auténticas cenicientas de un entramado normativo/institucional cuya interpretación y aplicación se ha revelado, en los pasados 34 años, extraordinariamente dócil y permeable a los intereses de los que transitoriamente ejercen el poder en nuestra provincia.
Hoy, cuando cunde el desencanto entre la oposición política al gobierno, porque sus principales dirigentes no encuentran una salida que permita superar la trampa del sistema electoral vigente, que, entre otras distorsiones menores, asegura al partido hegemónico el control de por lo menos el 70% de la asamblea constituyente, con solo la mitad del porcentaje de votos.
Muchos piensan hoy -y no sin razón- que la reforma constitucional, que tantas expectativas e ilusiones despierta en Salta, nos instalará en el peor de los escenarios posibles. Creen que la trampa electoral permitirá, una vez más, que la Constitución se adapte -y que lo haga cada vez mejor- a los mezquinos intereses de los que ni por casualidad creen en la democracia y en el Estado de Derecho, de aquellos que desde hace décadas controlan el poder, con el único objetivo de proteger sus propios intereses y de extender su dominio sobre las instituciones a lo largo de las generaciones.
Una luz en el camino
Pero no es imposible -al menos desde el punto de vista teórico- romper este aparente círculo vicioso.El primer paso consiste en utilizar, con firmeza y convicción, la vía del artículo 59 de la Constitución (la iniciativa legislativa popular) para impulsar una ley que reforme íntegramente el sistema electoral vigente, con el objeto de que tanto diputados como senadores provinciales (y, obviamente también, los convencionales constituyentes), sean elegidos sobre la base de una única circunscripción electoral, con reparto proporcional de escaños en función del porcentaje de votos obtenidos por cada candidatura en todo el territorio.
El segundo paso consiste en utilizar la misma vía de la iniciativa legislativa popular para proponer una ley que reforme íntegramente la ley 7587 (T.O. por ley 7913) que desarrolla (por decirlo de algún modo) el propio derecho de iniciativa legislativa popular previsto en el artículo 59.
La reforma de esta ley debe tener por objeto no solamente bajar al 1% el piso porcentual previsto en el artículo 4º (actualmente el 2%) sino también reformar los vigentes artículos 10º, 11º y 12º para eliminar toda participación del Tribunal Electoral en el proceso de verificación de firmas (dado que no es su cometido natural), introducir en consecuencia un mecanismo mixto de verificación a cargo de los notarios y del Registro Civil, y permitir la verificación digital de los apoyos expresados a través de plataformas tecnológicas independientes, de las que habitualmente se dedican a recoger peticiones populares.
La reforma de esta ley debería contemplar también la definición clara y precisa de los efectos jurídicos de la falta de tratamiento expreso y en tiempo oportuno por parte de las cámaras legislativas del proyecto avalado por los ciudadanos, para evitar que la inercia de los legisladores o un acuerdo espurio entre ellos pueda poner fin a la tramitación parlamentaria de espaldas a los deseos de los titulares de la soberanía, y para que los ciudadanos, bajo determinadas condiciones, puedan insistir en su proyecto, presentando un porcentaje superior de firmas. En principio, no hay ninguna razón para que, como sucede ahora, los decretos urgentes del Gobernador se conviertan automáticamente en ley por falta de tratamiento por parte de la Legislatura y que, paralelamente, las iniciativas legislativas populares se entiendan denegadas en iguales condiciones. La legitimidad limitada del Gobernador de la Provincia no resiste comparación con la legitimación -evidentemente más amplia- del conjunto de la ciudadanía.
El tercer paso consiste en presionar democráticamente a los integrantes de las cámaras legislativas para que, ignorando las instrucciones que cada uno de ellos pudieran haber recibido de sus partidos o del propio gobierno, procedan a aprobar las iniciativas populares, sin que ello suponga la instauración de una especie de mandato imperativo.
El cuarto paso consiste en impulsar un referéndum sobre la necesidad de la reforma de la Constitución y de los derechos e instituciones puntuales que deben ser objeto de reforma. Este proyecto -que ya existe- debe partir de los propios legisladores, puesto que el artículo 59 de la Constitución de Salta impide utilizar el derecho de iniciativa popular para las cuestiones relativas a la reforma constitucional.
Una vez cumplidos los anteriores pasos y alcanzados los objetivos que se detallan, el quinto paso consiste en la convocatoria de una asamblea para reformar la Constitución. A fin de cerrar el círculo, blindar las reformas previstas en los pasos uno a cuatro y no volver hacia atrás, se requiere, como mínimo:
1) Reformar el artículo 56 de la Constitución para eliminar de su texto la elección de diputados y senadores «por departamento» e introducir, a nivel constitucional, la obligación de que la elección se lleve a efecto considerando a la totalidad del territorio provincial como circunscripción electoral única.
2) Reformar el artículo 153 de la Constitución para eliminar de su texto el párrafo que dice que la Corte de Justicia provincial «es la intérprete final, en el ámbito provincial, de las constituciones de la Nación y de la Provincia». Y para eliminar también la cláusula que le confiere a este tribunal competencia para «conocer y decidir en forma originaria: Las acciones sobre inconstitucionalidad de leyes, decretos, ordenanzas, reglamentos o resoluciones que estatuyan sobre materias regidas por esta Constitución» y para dirimir «conflictos de jurisdicción y competencia entre los Poderes Públicos, provinciales y municipales, entes públicos, autoridades, entre las ramas de un mismo poder».
Deberá mantenerse en cualquier caso la competencia de la Corte de Justicia en los conflictos competenciales «que se susciten entre los Tribunales de Justicia»; si bien el resto de las competencias enumeradas, así como aquellas relacionadas con las acciones de amparo, el habeas corpus y el habeas data contra cualquier acto u omisión de algunas de las cámaras legislativas o del Poder Ejecutivo, deben ser transferidas a un Tribunal Constitucional o a un Consejo de Estado de nueva creación, de conformación plural y renovación periódica, cuya independencia venga reforzada por una elección transparente de sus miembros, en la que no participen ninguno de los poderes constituidos.
3) Reformar el artículo 59 de la Constitución para fijar en el 1% del registro electoral la cantidad mínima de ciudadanos que pueden proponer a las cámaras una iniciativa de ley. Y para establecer también que el silencio de las cámaras o su negativa a tratar el proyecto podrá, en determinadas condiciones, convertirlo automáticamente en ley. La reforma podría contemplar también que, tanto en los casos de sanción expresa como de sanción tácita de las iniciativas populares, el poder de veto del Gobernador de la Provincia se ejerza de forma limitada.
4) Reformar el artículo 60 de la Constitución para que el texto recoja expresamente la posibilidad de que los referenda se puedan convocar también por iniciativa popular vinculante, en las condiciones que establezca la ley.
Finalmente, los ciudadanos y sus organizaciones deben exigir que los candidatos que se presenten a las próximas elecciones legislativas parciales de 2021 se comprometan a impulsar estas reformas y a practicar los cambios imprescindibles para introducir la equidad y la transparencia que nuestro sistema político reclama y necesita. Paralelamente, los electores deben retirar la confianza a los cargos electos que se muestren reacios a practicar reformas estructurales o que propongan cambios meramente aparentes que en el fondo contribuyan a la perpetuación del sistema vigente.